Pacta Sunt Servanda

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百選147事件 全逓名古屋中郵事件(最大判昭和52年5月4日)

 (一) 公労法一七条一項の規定が憲法二八条に違反するものでないことは、当裁判所の確定した判例であり(昭和二六年(あ)第一六八八号同三〇年六月二二日大法廷判決・刑集九巻八号一一八九頁及び前記東京中郵事件判決)、この結論については、今日でも変更する必要を認めない。ただ、その後の当裁判所の憲法二八条に関する判例の推移にしたがい、その理由を詳説すれば、次のとおりである。

 (二) 憲法二八条は、「勤労者の団結する権利及び団体交渉その他の団体行動をする権利」、すなわち、いわゆる労働基本権を保障している。この労働基本権の保障は、憲法二五条のいわゆる生存権の保障を基本理念とし、憲法二七条の勤労の権利及び勤労条件に関する基準の法定の保障と相まつて勤労者の経済的地位の向上を目的とするものである。このような労働基本権の根本精神に即して考えると、国家公務員の身分を有しない三公社の職員も、その身分を有する五現業の職員も、自己の労務を提供することにより生活の資を得ている点においては、一般の動労者と異なるところがないのであるから、共に憲法二八条にいう勤労者にあたるものと解される。

 しかしながら、ここで、全農林事件判決が、非現業の国家公務員につき、これを憲法二八条の勤労者にあたるとしつつも、その憲法上の地位の特殊性から労働基本権の保障が重大な制約を受けている旨を説示していることに、留意しなければならないであろう。すなわち、「公務員の場合は、その給与の財源は国の財政とも関連して主として税収によつて賄われ、私企業における労働者の利潤の分配要求のごときものとは全く異なり、その勤務条件はすべて政治的、財政的、社会的その他諸般の合理的な配慮により適当に決定されなければならず、しかもその決定は民主国家のルールに従い、立法府において論議のうえなされるべきもので、同盟罷業等争議行為の圧力による強制を容認する余地は全く存しないのである。これを法制に即して見るに、公務員については、憲法自体がその七三条四号において『法律の定める基準に従ひ、官吏に関する事務を掌理すること』は内閣の事務であると定め、その給与は法律により定められる給与準則に基づいてなされることを要し、これに基づかずにはいかなる金銭または有価物も支給することはできないとされており(国公法六三条一項参照)、このように公務員の給与をはじめ、その他の勤務条件は、私企業の場合のごとく労使間の自由な交渉に基づく合意によつて定められるものではなく、原則として、国民の代表者により構成される国会の制定した法律、予算によつて定められることとなつているのである。その場合、使用者としての政府にいかなる範囲の決定権を委任するかは、まさに国会みずからが立法をもつて定めるべき労働政策の問題である。したがつて、これら公務員の勤務条件の決定に関し、政府が国会から適法な委任を受けていない事項について、公務員が政府に対し争議行為を行うことは、的はずれであつて正常なものとはいいがたく、もしこのような制度上の制約にもかかわらず、公務員による争議行為が行われるならば、使用者としての政府によつては解決できない立法問題に逢着せざるをえないこととなり、ひいては民主的に行われるべき公務員の勤務条件決定の手続過程を歪曲することどもなつて、憲法の基本原則である議会制民主主義(憲法四一条、八三条等参照)に背馳し、国会の議決権を侵す虞れすらなしとしないのである。」これを要するに、非現業の国家公務員の場合、その勤務条件は、憲法上、国民全体の意思を代表する国会において法律、予算の形で決定すべきものとされており、労使間の自由な団体交渉に基づく合意によつて決定すべきものとはされていないので、私企業の労働者の場合のような労使による勤務条件の共同決定を内容とする団体交渉権の保障はなく、右の共同決定のための団体交渉過程の一環として予定されている争議権もまた、憲法上、当然に保障されているものとはいえないのである。

 右の理は、公労法の適用を受ける五現業及び三公社の職員についても、直ちに又は基本的に妥当するものということができる。それは、五現業の職員は、現業の職務に従事している国家国務員なのであるから、勤務条件の決定に関するその憲法上の地位は上述した非現業の国家公務員のそれと異なるところはなく、また、三公社の職員も、国の全額出資によつて設立、運営される公法人のために勤務する者であり、勤務条件の決定に関するその憲法上の地位の点では右の非現業の国家公務員のそれと基本的に同一であるからである。三公社は、このような公法人として、その法人格こそ国とは別であるが、その資産はすべて国のものであつて、憲法八三条に定める財政民主主義の原則上、その資産の処分、運用が国会の議決に基づいて行われなければならないことはいうまでもなく、その資金の支出を国会の議決を経た予算の定めるところにより行うことなどが法律によつて義務づけられた場合には、当然これに服すべきものである。そして、三公社の職員の勤務条件は、直接、間接の差はあつても、国の資産の処分、運用と密接にかかわるものであるから、これを国会の意思とは無関係に労使間の団体交渉によつて共同決定することは、憲法上許されないところといわなければならないのである。

 もつとも、現行の法制度をみると、公労法一条一項は、「この法律は、公共企業体及び国の経営する企業の職員の労働条件に関する苦情又は紛争の友好的且つ平和的調整を図るように団体交渉の慣行と手続とを確立することによつて、公共企業体及び国の経営する企業の正常な運営を最大限に確保し、もつて公共の福祉を増進し、擁護することを目的とする。」と規定し、その一七条一項において、同法が適用される職員と労働組合の争議行為及びそのあおり等の行為を禁止しながら、四条において、職員に対し団結権を付与しているほか、八条において、五現業及び三公社の管理運営に関する事項を除き当局側との団体交渉権、労働協約締結権を認めている。しかしながら、このような労働協約締結権を含む団体交渉権の付与は、憲法二八条の当然の要請によるものではなく、国会が、憲法二八条の趣旨をできる限り尊重しようとする立法上の配慮から、財政民主主義の原則に基づき、その議決により、財政に関する一定事項の決定権を使用者としての政府又は三公社に委任したものにほかならない。そして、五現業及び三公社は、法律上、資金の支出を国会の議決を経た予算の定めるところにより行うことが義務づけられ、職員の給与については特に国会の議決を経た当該年度の予算中の給与総額を超えることができないものとされているとともに、公労法一六条によつて、予算上又は資金上不可能な資金の支出を内容とするいかなる協定も国会が承認するまでは政府を拘束せず、その承認によつて初めて資金の支出が許容されるものと定められており、その団体交渉権は、私企業におけるそれに比して、重大な制約を受けているが、これは、国会が、右の財政民主主義の原則に基づき、政府又は三公社に対する委任に特別の留保を付したことを意味するものと解すべきである。

 ところで、このような見解に対しては、弁護人らから、いろいろの角度による反論が試みられているので、以下、その主な主張に対し簡潔に当裁判所の判断を示しておきたい。

 (イ) まず、公務員その他の公共的職務に従事する職員に対する給与その他の勤務条件は、国の財政と密接な関連を有し、その決定につき国会の承認を経由する必要があるとしても、国会が大綱的基準を定めてその具体化を労使間の団体交渉によつて決定するという制度を設けることは憲法上可能であり、五現業及び三公社の職員に関しては現にそのような制度をとつているのであるから、右のことから、憲法上、右の勤務条件の基準がすべて法律、予算によつて決定されることを要し、その間に労使間の団体交渉による決定という観念をいれる余地がないとすることはできない、との主張がある。しかしながら、大綱的基準のもとでその具体化を団体交渉によつて決定するという制度をとる余地があるにしても、そのような制度が憲法上当然に保障されているわけではない。すなわち、それは、団体交渉によつて具体的な勤務条件を決定するという余地を国会から付与されて初めて認められるものであつて、国会の意思とは無関係に、憲法上の要請として存在するものとすることはできないのである。労使間の団体交渉による勤務条件の共同決定権が憲法上当然に保障されていると主張することは、その事項につき国会に決定権が存在しないということに帰し、前述した憲法上の原則(四一条、八三条等)に沿わないというほかはない。

 (ロ) 次に、労使間の団体交渉により、勤務条件を最終的に決定することが許されないとしても、国会の承認を求める原案を決定することはできるはずであるから、その意味における団体交渉権が憲法上保障されているものと解すべきである、とする主張がある。しかしながら、もし右の意味における共同決定の権利が憲法上保障されているものとすれば、勤務条件の原案につき労使間に合意が成立しない限り政府はこれを国会に提出することができないこととなり、常に合意をもたらしうるという制度的保障が欠けていることとあいまつて、国会の決定権の行使が損なわれるおそれがあるものというべきであり、他に、このような特殊の権利が憲法上保障されていると解すべき根拠は、見当たらない。

 (ハ) さらに、勤務条件の共同決定を内容とする団体交渉権が憲法上保障されていないとしても、公務員等がその勤務条件に関する正当な利益を要求し、これを守るために団結して意思表示をし、争議行為によつて国会による決定などに対して影響力を行使することは、憲法がこれを許容しているものと解することができる、という主張がある。しかしながら、争議権については、憲法上、勤務条件の共同決定を内容とする団体交渉権が存在することを前提として、交渉に行詰りが生じた場合の打開手段としてそれが保障されているかどうかが論ぜられるべきであつて、右の前提を欠く場合にも単なる意思表示の手段として保障されると解するのは、相当でない。職務不提供の権利である同盟罷業権を中心とする争議権が公務員等のため当然の意思表示の手段として憲法上原則的に保障されており、かつ、国会に対してもこれを行使することが許されると解するのは、不合理というほかないのである。

 (三) さらに、全農林事件判決が、非現業の国家公務員の社会的、経済的関係における地位の特殊性について判示するところによれば、「私企業の場合と対比すると、私企業においては、極めて公益性の強い特殊のものを除き、一般に使用者にはいわゆる作業所閉鎖(ロツクアウト)をもつて争議行為に対抗する手段があるばかりでなく、労働者の過大な要求を容れることは、企業の経営を悪化させ、企業そのものの存立を危殆ならしめ、ひいては労働者自身の失業を招くという重大な結果をもたらすことともなるのであるから、労働者の要求はおのずからその面よりの制約を免れず、ここにも私企業の労働者の争議行為と公務員のそれとを一律同様に考えることのできない理由の一が存するのである。また、一般の私企業においては、その提供する製品または役務に対する需給につき、市場からの圧力を受けざるをえない関係上、争議行為に対しても、いわゆる市場の抑制力が働くことを必然とするのに反し、公務員の場合には、そのような市場の機能が作用する余地がないため、公務員の争議行為は場合によつては一方的に強力な圧力となり、この面からも公務員の勤務条件決定の手続をゆがめることとなるのである。」というのである。右判示の趣旨は、五現業及び三公社の職員についても、基本的にあてはまるものといわなければならない。けだし、これらの事業は、経済的活動を伴うものではあるが、私企業のように利潤の追求を本来の目的とするものではなくて国の公共的な政策を遂行するものであり、かつ、その労使関係にはいわゆる市場の抑制力が欠如していることの結果として、非現業の公務におけると同様、争議権は、適正な勤務条件を決定する機能を十分に果たすことができず、競合する国民の諸要求を公平に調整すべき行政当局や国会等に対する一方的な圧力と化するおそれがあるからである。のみならず、これらの事業は、それが独占的なものないし公共性の強いものであるところがら、その争議行為のもつ圧力は著しく強大となり、公正な決定過程を歪めるおそれをさらに増大させることにもなるといいうるのである。

 加えて、全農林事件判決が、非現業の国家公務員の職務の公共性につき判示するところの、「公務員は、私企業の労働者と異なり、国民の信託に基づいて国政を担当する政府により任命されるものであるが、憲法一五条の示すとおり、実質的には、その使用者は国民全体であり、公務員の労務提供義務は国民全体に対して負うもの」であるとする点、及びその争議行為が「多かれ少なかれ公務の停廃をもたらし、その停廃は勤労者を含めた国民全体の共同利益に重大な影響を及ぼすか、またはその虞れがある。」とする点は、ひとしく五現業の職員にあてはまり、また、その趣旨は、三公社の職員にも及ぶものということができる。なぜならば、これらの職員は、身分及び職務の性質、内容において右の非現業の国家公務員と異なることはあつても、等しく公共的職務に従事する職員として、実質的に国民全体に対し労務を提供する義務を負うものである点では、両者の間に基本的な相違がなく、これらの職員の業務が、「多かれ少なかれ、また、直接と間接との相違はあつても、等しく国民生活全体の利益と密接な関連を有するものであり、その業務の停廃が国民生活全体の利益を害し、国民生活に重大な障害をもたらすおそれがあることは疑いをいれない」ことは、さきに東京中郵事件判決が判示したとおりであるからである。

 したがつて、このような事情を考慮するならば、国会が、国民全体の共同利益を擁護する見地から、勤務条件の決定過程が歪められたり、国民が重大な生活上の支障を受けることを防止するため、必要やむをえないものとして、これらの職員の争議行為を全面的に禁止したからといつて、これを不当な措置であるということはできない。

 (四) また、全農林事件判決は、非現業の国家公務員に関し、「公務員についても憲法によつてその労働基本権が保障される以上、この保障と国民全体の共同利益の擁護との間に均衡が保たれることを必要とすることは、憲法の趣意であると解されるのであるから、その労働基本権を制限するにあたつては、これに代わる相応の措置が講じちれなければならない。」と判示している。右の判示が五現業及び三公社の職員に関しても妥当することは、いうまでもない。この点につき現行法制をみると、まず、これらの職員は、国家公務員又はこれに準ずる者として、法律によつて、身分の保障を受け、その給与については生計費並びに一般国家公務員及び民間事業の従事者の給与その他の条件を考慮して定めなければならない、とされている。そして、特に公労法は、当局と職員との間の紛争につき、あつせん、調停及び仲裁を行事ための公平な公共企業体労働委員会を設け、その三五条本文において、「委員会の裁定に対しては、当事者は、双方とも最終的決定としてこれに服従しなければならず、また、政府は、当該裁定が実施されるように、できる限り努力しなければならない。」と定め、さらに、同条但書は同法一六条とあいまつて、予算上又は資金上不可能な支出を内容とする裁定についてはその最終的な決定を国会に委ねるべきものとしているのである。これは、協約締結権を含む団体交渉権を付与しながら争議権を否定する場合の代償措置として、よく整備されたものということができ、右の職員の生存権擁護のための配慮に欠けるところがないものというべきである。

 (五) 以上の理由により、公労法一七条一項による争議行為の禁止は、憲法二八条に違反するものではない。

 

 (一) ところで、本件における争点は、既に述べたとおり、公労法一七条一項に違反して行われた争議行為が郵便法七九条一項その他の罰則の構成要件にあたる場合に、なおも労組法一条二項の適用があると解すべきかどうか、ということである。この問題は、ある行為が右の罰則に定める構成要件を充たし、かつ、特段の違法性阻却事由が存在しない限りは違法性があると認められるような場合に、それが争議行為として行われたときは、そのことの故に右にいう特段の違法性阻却事由があると認めるべきかどうか、という解釈上の問題にほかならないのであるが、これに対して、ただ、公労法一七条一項による争議行為の禁止が憲法二八条に違反しないこと及びその行為がこの禁止に違反して行われたものであることのみを根拠として、直ちに違法性の阻却を否定する結論に導くのは相当でなく、さらに、広く憲法及び法律の趣旨にかえりみて、解釈上、違法性の阻却を肯定する余地があるかどうかを考察したうえで結論を下すことが必要である。よつて、この点につき次に検討する。

 (1) 初めに、憲法二八条の趣旨からこの問題を考えてみると、既に説示した理由によつて、公労法一七条一項による争議行為の禁止が憲法二八条に違反しておらず、その禁止違反の争議行為はもはや同法条による権利として保障されるものではないと解する以上、民事法又は刑事法が、正当性を有しない争議行為であると評価して、これに一定の不利益を課することとしても、その不利益が不合理なものでない限り同法条に牴触することはない、というべきである。

 公労法三条は、右の争議行為に対する民事法上の効果として、五現業及び三公社の職員に関する労働関係について、労働組合又は組合員の損害賠償責任に関する労組法八条の規定の適用を特に除外することを定めているが、これは、公労法一七条一項に違反する争議行為が労組法八条にいう「正当なもの」にあたらないので、損害賠償責任が免除されないことを明らかにした趣旨であるとみることができ、また、公労法一八条は、同法一七条に違反する争議行為をした職員は解雇されるものとする旨を規定しているが、これは、争議行為によつて公共性の強い五現業又は三公社の業務の正常な運営を阻害するような職員には解雇をもつて臨むのが相当であるとの判断から設けられたものであつて、そのいずれも、不合理な規定と解すべき理由はない。

 次に、刑事法上の効果についてみると、右の民事法上の効果と区別して、刑事法上に限り公労法一七条一項違反の争議行為を正当なものと評価して当然に労組法一条二項の適用を認めるべき特段の憲法上の根拠は、見出しがたい。かりに、争議行為が憲法二八条によつて保障される権利の行使又は正当な行為であることの故に、これに対し刑罰を科することが許されず、労組法一条二項による違法性阻却を認めるほかないものとすれば、これに対し民事責任を問うことも原則として許されないはずであつて、そのような争議行為の理解は、公労法一七条一項が憲法二八条に違反しないとしたところにそぐわないものというべきである。また、東京中郵事件判決は、「勤労者の争議行為等に対して刑事制裁を科することは、必要やむを得ない場合に限られるべきであり、同盟罷業、怠業のような単純な不作為を刑罰の対象とするについては、特別に慎重でなければならない。」、「現行法上、契約上の債務の単なる不履行は、債務不履行の問題として、これに契約の解除、損害賠償責任等の民事的法律効果が伴うにとどまり、刑事上の問題としてこれに刑罰が科せられないのが原則である。このことは、人権尊重の近代的思想からも、刑事制裁は反社会性の強いもののみを対象とすべきであるとの刑事政策の理想からも、当然のことにほかならない。」と判示しているが、右の判示は、刑事法上の違法性の存否ないし程度を考える場合に考慮すべきことを一般的に説くにとどまるのであつて、具体的な刑罰の合憲性と行為の違法性については、それぞれの罰則と行為に即して具体的に検討しなければならないのである。結局、憲法二八条の趣旨からいつて当然に労組法一条二項の適用を認めるべきであるとする見解は、これを支持することができない。

 (2) さらに、法律の趣旨に即して検討すると、まず、公労法三条一項に労組法一条二項の適用を除外する旨の積極的な明文の定めがないことを根拠として、公労法一七条一項に違反する争議行為についてもなお労律法一条二項の適用があるとみてその刑事法上の違法性阻却を肯定するのが公労法の趣旨に沿う解釈であるとする考えがある。しかしながら、同法三条一項が、「公共企業体等の職員に関する労働関係については、この法律の定めるところにより、この法律に定のないものについては、労働組合法(昭和二十四年法律第百七十四号)(第五条第二項第八号、第七条第一号但書、第八条及び第十八条から第三十二条までの規定を除く。)の定めるところによる。」と規定し、労組法の規定を適用する場合を公労法に定めのない場合に限定しているところがらみると、右の職員に関する労働関係のうち、団体交渉等については、公労法に定めのない場合にあたるので、労組法一条二項が適用されて、その正当なものは違法性が阻却さ為るけれども、争議行為については、公労法一七条一項にいつさいの行為を禁止する定めがあつて、これに違反することが明らかであるので、労組法一条二項を適用する余地はないと解される。これを言い換えると、公労法は明文をもつて労組法一条二項の適用を除外しているわけではないが、それは、会労法一七条一項違反の争議行為を刑事法上正当なものと認める意味をもつものではないのである。さらに、もともと労組法一条二項が、刑法三五条の規定は労働組合の団体交渉その他の行為であつて労組法一条一項に掲げる目的を達成するためにした正当なものについて適用があるとしているのは、東京中郵事件判決も説くように、右の行為が憲法二八条の保障する権利の行使であることからくる当然の結論をに注意的に規定したものと解すべきであるから、前述のように憲法二八条に違反しないとされる公労法一七条一項によつていつさい禁止されている争議行為に対しては、特別の事情のない限り、労組法一条二項の適用を認めえないのがむしろ当然であつて、同条項の適用を除外する旨の明文の規定がないことにことさらな意味付けをするのは、相当でない。

 (3) 次は、東京中郵事件判決において示された解釈のように、公労法が制定されるまでの経過を考慮するときは同法一七条一項違反の争議行為についても労組法一条二項の適用があると解すべきものとする見方についてである。

 いま、公労法の制定に至る立法経過を概観すると、昭和二一年三月一日に施行された旧労組法(昭和二〇年法律第五一号)においては、公務員も原則として私企業労働者と同一の権利を保障され、続いて同年一〇月一三日に施行された労働関係調整法においては、三八条で、「警察官吏、消防職員、監獄において勤務する者その他国又は公共団体の現業以外の行政又は司法の事務に従事する官吏その他の者は、争議行為をなすことはできない。」と定められ、郵政職員を含む現業の公務員は原則として争議行為を許されていたが、

 (イ) 連合国最高司令官の書簡に基づいて昭和二三年七月三一日に制定、施行された政令第二〇一号においては、現業の公務員を含むすべての公務員の争議行為が禁止され、その違反に対し刑罰が科せられることになつた。すなわち、その二条一項は、「公務員は、何んといえども、同盟罷業又は怠業的行為をなし、その他国叉は地方公共団体の業務の運営能率を阻害する争議手段をとつてはならない。」と定め、三条は、その違反に対して一年以下の懲役又は五、〇〇〇円以下の罰金が科せられる旨を定めた。  (ロ) ついで、昭和二三年一二月三日に改正、施行された国家公務員法(以下「国公法」という。)においては、一般職のすべての国家公務員の争議行為が禁止されることは右の政令におけると同様であるが、単に争議行為に参加したに過ぎない者は処罰されることがなく、「何人たるを問わず」争議行為の「遂行を共謀し、そそのかし、若しくはあおり、又はこれらの行為を企てた者」だけが三年以下の懲役又は一〇万円以下の罰金の刑で処罰されることになつた(昭和四〇年法律第六九号による改正前の国公法九八条五項、一一〇条一七号、同改正後の同法九八条二項、一一〇条一項一七号)、(地方公務員についても、昭和二六年二月一三日施行の地方公務員法三七条一項、六一条四号の規定により、同様の措置が採られた。)

 (ハ) さらに、昭和二四年六月一日施行の公共企業体労働関係法においては、日本国有鉄道及び日本専売公社の二つの公共企業体につき、その職員のいつさいの争議行為が禁止されたが、禁止違反に対する刑事制裁の規定は設けられず、同法に違反する争議行為をしたこと自体を理由として同法によつて刑事責任を問われることはないものとされた。同法は、昭和二七年七月三一日の改正により、公共企業体等労働関係法となり、郵政職員を含む五現業の職員の争議行為等についても国公法の規定の適用が排除されて公労法の規定が適用されることになつたのである。

 このようにして、同法には禁止違反の争議行為に対する刑事制裁の規定が欠けているが、その故をもつて、その争議行為についても原則として刑事法上の違法性阻却を認めるのが同法の趣旨であると解することは、合理的でない。由来、争議行為に関して適用が問題となる罰則には、争議行為の禁止規定の実効性を確保するためにその違反に対し制裁として刑罰を科することを定めるものと、その適用対象を争議行為に限定することなく、ある類型の行為に対し一般的に刑罰を科することを定め、その結果として、争議行為におけるその類型の行為に対しても適用されることになるものとがある。本件で問題とされる郵便法七九条一項は、「郵便の業務に従事する者がことさらに郵便の取扱をせず、又はこれを遅延させたときは、これを一年以下の懲役又は二万円以下の罰金に処する一と規定しており(昭和二六年法律第一二八号による改正前の罰金額は二、〇〇〇円以下であつた。)、その要件及び沿革に照らすときは、それが後者に属する罰則であることが明らかである。このように、公労法一七条一項違反の争議行為に対し前者の意味での刑事制裁の規定がないことは、その違反を理由としては刑罰を科さないことを意味するにとどまるのであつて、郵便法七九条一項などの後者の罰則に該当する争議行為に対しても刑事法上の違法性阻却を認める趣旨であると解することは、合理性を欠き、他に特段の事情のない限り、許されないのである。なお、公労法が制定された際の国会の審議において、政府当局者から、同法一七条一項違反の争議行為については労組法一条二項の適用がなく、その刑事法上の違法性が阻却されない旨が答弁されており(昭和二三年一一月二九日第三回国会衆議院労働委員会議録一二号、同年一二月八日第四回国会参議院労働委員会会議録三号参照)、公労法がそのことを前提として制定されている経過も、解釈上の参考とするに値しよう。

 (4) また、刑罰を科するための違法性は、一般に行政処分や民事責任を課する程度のものでは足りず、一段と強度のものでなければならないとし、公労法一七条一項違反の争議行為には右の強度の違法性がないことを前提に、労組法一条二項の適用があると解すべきである、とする見解がある。確かに、刑罰は国家が科する最も峻厳な制裁であるから、それにふさわしい違法性の存在が要求されることは当然であろう。しかし、その違法性の存否は、ここに繰り返すまでもなく、それぞれの罰則と行為に即して検討されるべきものであつて、およそ争議行為として行われたときは公労法一七条一項に違反する行為であつても刑事法上の違法性を帯びることがないと断定するのは、相当でない。特に、この条項は、前記のとおり、五現業及び三公社の職員に関する勤務条件の決定過程が歪められたり、国民が重大な生活上の支障を受けることを防止するために規定されたものであつて、その禁止に違反する争議行為は、国民全体の共同利益を損なうおそれのあるものというほかないのであるから、これが罰則に触れる場合にその違法性の阻却を認めえないとすることは、決して不合理ではないのである。してみると、公労法において禁止された争議行為が合理的に定められた他の罰則の構成要件を充足している場合にその罰則を適用するにあたり、かかる争議行為とは無関係に行われた同種の違法行為を処罰する通常の場合に比して、より強度の違法性が存在することを要求するのは、当をえないものといわなければならない。なお、郵便法七九条一項が公共性の強い郵便業務を保護するための罰則であつて不合理なものといえないことは、東京中郵事件判決が説示するとおりである。

 (二) 以上の理由により、公労法一七条一項違反の争議行為についても労組法一条二項の適用があり、原則としてその刑事法上の違法性が阻却されるとした点において、東京中郵事件判決は、変更を免れないこととなるのである。

 

 (二) 前述のとおり、郵政職員の争議行為は、政令第二〇一号が施行されるまでは原則として許されていたのであるから、その間に郵便法七九条一項に該当する争議行為が行われたとしても、許されている範囲内においては正当な行為として違法性を阻却されたのである。

 ところが、政令第二〇一号が施行されたことにより、右の争議行為は、正当性を失い、同政令と郵便法七九条一項の二つの罰則に該当するようになつた。ただ、この二つの罰則は、特別法、一般法の関係に立つものと解されるので、従前に正当と解されていたような争議行為は、同政令の罰則によつて処罰されるのみで、郵便法七九条一項によつて処罰されることはなかつた。すなわち、当裁判所昭和二四年(れ)第一九一八号同三〇年一〇月二六日大法廷判決(刑集九巻一一号二三一三頁)は、現業の国家公務員である鉄道職員が共同で職場を放棄して鉄道業務に支障を生じさせた事案につき、政令第二〇一号の罰則は刑法二三四条の威力業務妨害罪の特別法であるから前者を適用して処罰するにとどめるべきであると判示したが、これは、同政令が占領下における臨時応急の措置として施行され、労働関係調整法等の当時の規定と矛盾する内容を有しながらもこれを廃止又は変更する強い効力を有するに至つたという特殊な事情を考慮し、同政令の罰則をこれまで正当と認められていたような争議行為による公務員の業務阻害行為に対する排他的な罰則であると解したものであつて、この判旨によるときは、同政令の罰則と郵便法七九条一項との関係にも同様の解釈があてはまることになるのである。

 その後、国公法の改正により、現業の国家公務員を含むすべての一般職国家公務員の争議行為に関し、これをあおり、そそのかすなどの指導的行為に出た者のみを処罰する規定が設けられ、郵政職員もこの罰則の適用を受けるようになつた。そうして、同法は、一般職国家公務員の労働関係についての基本的、統一的な規範を明らかにし、恒久的な制度を定めたものであるため、その制定に伴い、その罰則を政令第二〇一号の罰則のような特別法と解する根拠が失われ、これを国公法に違反する争議行為に対する排他的なものと解して郵便法七九条一項など他の罰則の適用を排除するということが許されないこととなつたのである、しかしながら、右の国公法の罰則が、政令第二〇一号の基本的政策を踏襲しつつ、他面において、争議行為の単純参加者までを処罰していた同政令の厳しい態度を特に緩和し、それまで同政令の罰則と刑法の共犯規定とによつて処罰していたあおり、そそのかしなどの指導的行為のみを処罰することとした趣旨を考慮するときは、同政令の適用を受けていた当時において、その罰則と郵便法七九条一項の構成要件にあたる行為をし、同政令の罰則のみによつて処罰されていた争議行為の単純参加者は、国公法の適用を受けるに至つた後においては、同法の罰則の適用を受けないばかりでなく、その行為の違法性をそのままにしながらも、郵便法七九条一項によつても処罰されなくなつたものと解するのが、立法の経過に沿う解釈として妥当である。すなわち、国公法の罰則に該当しないような単純参加行為は、右の限度で郵便法七九条一項による処罰を阻却され、国公法の罰則に該当するような指導的行為は、その罰則と共に郵便法七九条一項の罪の教唆犯等の規定に触れ、両者は観念的競合の関係に立つとするのが、合理的な解釈なのである。

 (三) ところで、郵政職員は、その後、罰則を含む国公法中の労働関係規定の適用を除外され、争議行為について罰則の定めのない公労法の適用を受けることになつた。しかしながら、そのことから当然に、同法が適用される職員の争議行為については、それが同時に他の刑罰法規に該当する場合においても、すべて刑罰から解放され、あるいはその刑事法上の違法性が阻却されると解すべき実質的な根拠はない。換言すれば、公労法の適用を受けることになつて以後の郵政職員は、国公法の罰則の適用を免れたばかりでなく、右のことを理由として、郵便法七九条一項の該当行為についても全面的に処罰を免れたり、違法性が阻却されるようになつたとまで結論づけるのは、合理的でないのである。むしろ、後記のように、争議行為そのものの原動力となる指導的行為は、単純参加行為に比し、その反社会性、反規範性が強大であつて、国公法上も単純参加行為とは区別した取扱いがされていることにかんがみると、かかる指導的行為をした者は、公労法の適用を受けることになつて後は、それまで国公法の罰則と郵便法七九条一項の罪の教唆犯等の規定とにより処罰されていたものが、前者の適用を除外されて後者の教唆犯等として処罰されるにとどまることとなつたと解するのが、相当である。もつとも、国公法の適用を受けていた段階で前述のように郵便法七九条一項による処罰を免れていた単純参加者は、公労法の適用を受けるようになつた後も、郵便法七九条一項による処罰を阻却されるものと解すべきことは、当然である。

 (四) 右のように、争議行為の単純参加行為をその指導的行為と区別し、前者を一定の限度で不処罰とすることは、上述した国公法の罰則の立法趣旨ばかりでなく、争議行為に関する他の罰則の変遷とその底流にある法の理念にもよく適合するものと考えられる。

 すなわち、古くは、明治三三年に施行された治安警察法(明治三三年法律第三六号)中、大正一五年に削除された一七条、三〇条において、同盟罷業の単純参加行為は処罰されておらず、これを遂行する目的などで他人を誘惑又は煽動する行為に処罰対象が限定されていた。また、昭和二一年施行当時の労働関係調整法三九条は、国又は公共団体の現業以外の行政又は司法の事務に従事する官吏その他の者が同法三八条に違反して争議行為に出た場合につき、その違反行為に対し責任のある団体の役員等についてのみ罰金刑を科することとしていたのである。これらの罰則は、いずれも争議行為に関する制裁規定であつて、他の罰則の適用を限定することを趣旨とするものではないが、そこには、単に争議行為に参加したに過ぎない者とその原動力となる指導的行為をした者との間に、反社会性、反規範性において差異があるとの認識と、指導的行為の処罰をもつて争議行為禁止規定の実効性を確保することが妥当であるとする見解と、さらには、勤務条件の改善を求めて単に職務の提供を拒否するに過ぎない行為に対しては特段の事情のない限り刑事制裁を抑制するのが相当であるとの配慮とが、存在するものとみることができよう。公労法一七条一項違反の争議行為に関する刑事罰の範囲について立法意思を探求するにあたつても、右のような立法の変遷とそこに看取される法の理念は、重要な資料となるものというべきである。

 思うに、公務員その他の公共的職務に従事する職員の争議行為に関する法制は、第二次世界大戦後、数次の変遷をたどる過程のなかで、連合国最高司令官の書簡に基づき早急に整備されたという特殊な事態も介在し、ために一義的な解釈を困難にする法律問題を提起する場合もなしとはしないのが、現実の姿である。当裁判所が、本件の問題の解釈にあたり、公労法の制定に至る立法経過と法の理念を重視し、あわせて解釈上疑問の生じる点については合理的な限度において処罰を抑制する方向でこれを解消するという態度をとつたゆえんのものも、このような特殊性に対する考慮を必要としたからにほかならない。

 (五) そこで、最後に、公労法一七条一項に違反する争議行為の単純参加行為につき刑事法上の処罰の阻却を認めるべき範囲は、処罰の阻却を認める根拠の面から、これを限定しなければならない、ということについて述べておきたい。

 まず、国公法の罰則があおり、そそのかしなどの指導的行為に処罰対象を絞つているのは、東京中郵事件判決が指摘するとおり、同盟罷業、怠業その他単なる労務不提供のような不作為を内容とする争議行為に対する刑事制裁をいかにするかを念頭に置いてのことであるので、単純参加行為に対する処罰の阻却も、そのような不作為的行為についてのみその事由があるとしなければならない。ここで単純参加行為に対する処罰の阻却を肯定するのは、もとよりその行為を適法、正当なものと認めるからではなく、違法性を阻却しないけれども、右に述べた諸般の考慮から刑事法上不処罰とするのが相当であると解されるからなのである。

 右のように、公労法一七条一項に違反する争議行為が刑法その他の罰則の構成要件に該当する場合には、労組法一条二項の適用はなく、他の特段の違法性阻却事由が存在しない限り、刑事法上これを違法と評価すべきものであるが、そのことと、右の争議行為に際しこれに付随して行われた犯罪構成要件該当行為についての違法性阻却事由の有無の判断とは、区別をしなければならない。すなわち、このような付随的な行為は、直接公労法一七条一項に違反するものではないから、その違法性阻却事由の有無の判断は、争議行為そのものについての違法性阻却事由の有無の判断とは別に行うべきであつて、これを判断するにあたつては、その行為が同条項違反の争議行為に際し付随して行われたものであるという事実を含めて、行為の具体的状況その他諸般の事情を考慮に入れ、それが法秩序全体の見地から許容されるべきものであるか否かを考察しなければならないのである。

 二 本件における建造物侵入罪の成否

 これを本件における建造物侵入の行為についてみると、被告人らは、公労法一七条一項に違反する争議行為への参加を呼びかけるため、すなわち、それ自体同条項に違反するあおり行為を行うため、立入りを禁止された建造物にあえて立ち入つたものであつて、その目的も、手段も、共に違法というほかないのであるから、右の行為は、結局、法秩序全体の見地からみて許容される余地のないものと解さざるをえない。