百選14事件 堀越事件(最判二小平成２４年１２月７日)

１　検察官の上告趣意のうち，憲法２１条１項，３１条の解釈の誤りをいう点について
（１）原判決及び記録によれば，本件の事実関係は，次のとおりである。
ア　本件公訴事実の要旨は，「被告人は，社会保険庁東京社会保険事務局目黒社会保険事務所に年金審査官として勤務していた厚生労働事務官であるが，平成１５年１１月９日施行の第４３回衆議院議員総選挙に際し，日本共産党を支持する目的をもって，第１　同年１０月１９日午後０時３分頃から同日午後０時３３分頃までの間，東京都中央区（以下省略）所在のＢ不動産ほか１２か所に同党の機関紙であるしんぶん赤旗２００３年１０月号外（『いよいよ総選挙』で始まるもの）及び同党を支持する政治的目的を有する無署名の文書である東京民報２００３年１０月号外を配布し，第２　同月２５日午前１０時１１分頃から同日午前１０時１５分頃までの間，同区（以下省略）所在のＣ方ほか５５か所に前記しんぶん赤旗２００３年１０月号外及び前記東京民報２００３年１０月号外を配布し，第３　同年１１月３日午前１０時６分頃から同日午前１０時１８分頃までの間，同区（以下省略）所在のＤ方ほか５６か所に同党の機関紙であるしんぶん赤旗２００３年１０月号外（『憲法問題特集』で始まるもの）及びしんぶん赤旗２００３年１１月号外を配布した。」というものであり，これが国家公務員法（以下「本法」という。）１１０条１項１９号（平成１９年法律第１０８号による改正前のもの），１０２条１項，人事院規則１４－７（政治的行為）（以下「本規則」という。）６項７号，１３号（５項３号）（以下，これらの規定を合わせて「本件罰則規定」という。）に当たるとして起訴された。
イ　被告人が上記公訴事実記載の機関紙等の配布行為（以下「本件配布行為」という。）を行ったことは，証拠上明らかである。
ウ　被告人は，本件当時，目黒社会保険事務所の国民年金の資格に関する事務等を取り扱う国民年金業務課で，相談室付係長として相談業務を担当していた。その具体的な業務は，来庁した１日当たり２０人ないし２５人程度の利用者からの年金の受給の可否や年金の請求，年金の見込額等に関する相談を受け，これに対し，コンピューターに保管されている当該利用者の年金に関する記録を調査した上，その情報に基づいて回答し，必要な手続をとるよう促すというものであった。そして，社会保険事務所の業務については，全ての部局の業務遂行の要件や手続が法令により詳細に定められていた上，相談業務に対する回答はコンピューターからの情報に基づくものであるため，被告人の担当業務は，全く裁量の余地のないものであった。さらに，被告人には，年金支給の可否を決定したり，支給される年金額等を変更したりする権限はなく，保険料の徴収等の手続に関与することもなく，社会保険の相談に関する業務を統括管理していた副長の指導の下で，専門職として，相談業務を担当していただけで，人事や監督に関する権限も与えられていなかった。
（２）第１審判決は，本件罰則規定は憲法２１条１項，３１条等に違反せず合憲であるとし，本件配布行為は本件罰則規定の構成要件に当たるとして，被告人を有罪と認め，被告人を罰金１０万円，執行猶予２年に処した。
（３）原判決は，本件配布行為は，裁量の余地のない職務を担当する，地方出先機関の管理職でもない被告人が，休日に，勤務先やその職務と関わりなく，勤務先の所在地や管轄区域から離れた自己の居住地の周辺で，公務員であることを明らかにせず，無言で，他人の居宅や事務所等の郵便受けに政党の機関紙や政治的文書を配布したことにとどまるものであると認定した上で，本件配布行為が本件罰則規定の保護法益である国の行政の中立的運営及びこれに対する国民の信頼の確保を侵害すべき危険性は，抽象的なものを含めて，全く肯認できないから，本件配布行為に対して本件罰則規定を適用することは，国家公務員の政治活動の自由に対する必要やむを得ない限度を超えた制約を加え，これを処罰の対象とするものといわざるを得ず，憲法２１条１項及び３１条に違反するとして，第１審判決を破棄し，被告人を無罪とした。
（４）所論は，原判決は，憲法２１条１項，３１条の解釈を誤ったものであると主張する。

ア　そこで検討するに，本法１０２条１項は，「職員は，政党又は政治的目的のために，寄附金その他の利益を求め，若しくは受領し，又は何らの方法を以てするを問わず，これらの行為に関与し，あるいは選挙権の行使を除く外，人事院規則で定める政治的行為をしてはならない。」と規定しているところ，同項は，行政の中立的運営を確保し，これに対する国民の信頼を維持することをその趣旨とするものと解される。すなわち，憲法１５条２項は，「すべて公務員は，全体の奉仕者であって，一部の奉仕者ではない。」と定めており，国民の信託に基づく国政の運営のために行われる公務は，国民の一部でなく，その全体の利益のために行われるべきものであることが要請されている。その中で，国の行政機関における公務は，憲法の定める我が国の統治機構の仕組みの下で，議会制民主主義に基づく政治過程を経て決定された政策を忠実に遂行するため，国民全体に対する奉仕を旨として，政治的に中立に運営されるべきものといえる。そして，このような行政の中立的運営が確保されるためには，公務員が，政治的に公正かつ中立的な立場に立って職務の遂行に当たることが必要となるものである。このように，本法１０２条１項は，公務員の職務の遂行の政治的中立性を保持することによって行政の中立的運営を確保し，これに対する国民の信頼を維持することを目的とするものと解される。
　他方，国民は，憲法上，表現の自由（２１条１項）としての政治活動の自由を保障されており，この精神的自由は立憲民主政の政治過程にとって不可欠の基本的人権であって，民主主義社会を基礎付ける重要な権利であることに鑑みると，上記の目的に基づく法令による公務員に対する政治的行為の禁止は，国民としての政治活動の自由に対する必要やむを得ない限度にその範囲が画されるべきものである。
　このような本法１０２条１項の文言，趣旨，目的や規制される政治活動の自由の重要性に加え，同項の規定が刑罰法規の構成要件となることを考慮すると，同項にいう「政治的行為」とは，公務員の職務の遂行の政治的中立性を損なうおそれが，観念的なものにとどまらず，現実的に起こり得るものとして実質的に認められるものを指し，同項はそのような行為の類型の具体的な定めを人事院規則に委任したものと解するのが相当である。そして，その委任に基づいて定められた本規則も，このような同項の委任の範囲内において，公務員の職務の遂行の政治的中立性を損なうおそれが実質的に認められる行為の類型を規定したものと解すべきである。上記のような本法の委任の趣旨及び本規則の性格に照らすと，本件罰則規定に係る本規則６項７号，１３号（５項３号）については，それぞれが定める行為類型に文言上該当する行為であって，公務員の職務の遂行の政治的中立性を損なうおそれが実質的に認められるものを当該各号の禁止の対象となる政治的行為と規定したものと解するのが相当である。このような行為は，それが一公務員のものであっても，行政の組織的な運営の性質等に鑑みると，当該公務員の職務権限の行使ないし指揮命令や指導監督等を通じてその属する行政組織の職務の遂行や組織の運営に影響が及び，行政の中立的運営に影響を及ぼすものというべきであり，また，こうした影響は，勤務外の行為であっても，事情によってはその政治的傾向が職務内容に現れる蓋然性が高まることなどによって生じ得るものというべきである。
　そして，上記のような規制の目的やその対象となる政治的行為の内容等に鑑みると，公務員の職務の遂行の政治的中立性を損なうおそれが実質的に認められるかどうかは，当該公務員の地位，その職務の内容や権限等，当該公務員がした行為の性質，態様，目的，内容等の諸般の事情を総合して判断するのが相当である。具体的には，当該公務員につき，指揮命令や指導監督等を通じて他の職員の職務の遂行に一定の影響を及ぼし得る地位（管理職的地位）の有無，職務の内容や権限における裁量の有無，当該行為につき，勤務時間の内外，国ないし職場の施設の利用の有無，公務員の地位の利用の有無，公務員により組織される団体の活動としての性格の有無，公務員による行為と直接認識され得る態様の有無，行政の中立的運営と直接相反する目的や内容の有無等が考慮の対象となるものと解される。
イ　そこで，進んで本件罰則規定が憲法２１条１項，３１条に違反するかを検討する。この点については，本件罰則規定による政治的行為に対する規制が必要かつ合理的なものとして是認されるかどうかによることになるが，これは，本件罰則規定の目的のために規制が必要とされる程度と，規制される自由の内容及び性質，具体的な規制の態様及び程度等を較量して決せられるべきものである（最高裁昭和５２年（オ）第９２７号同５８年６月２２日大法廷判決・民集３７巻５号７９３頁等）。そこで，まず，本件罰則規定の目的は，前記のとおり，公務員の職務の遂行の政治的中立性を保持することによって行政の中立的運営を確保し，これに対する国民の信頼を維持することにあるところ，これは，議会制民主主義に基づく統治機構の仕組みを定める憲法の要請にかなう国民全体の重要な利益というべきであり，公務員の職務の遂行の政治的中立性を損なうおそれが実質的に認められる政治的行為を禁止することは，国民全体の上記利益の保護のためであって，その規制の目的は合理的であり正当なものといえる。他方，本件罰則規定により禁止されるのは，民主主義社会において重要な意義を有する表現の自由としての政治活動の自由ではあるものの，前記アのとおり，禁止の対象とされるものは，公務員の職務の遂行の政治的中立性を損なうおそれが実質的に認められる政治的行為に限られ，このようなおそれが認められない政治的行為や本規則が規定する行為類型以外の政治的行為が禁止されるものではないから，その制限は必要やむを得ない限度にとどまり，前記の目的を達成するために必要かつ合理的な範囲のものというべきである。そして，上記の解釈の下における本件罰則規定は，不明確なものとも，過度に広汎な規制であるともいえないと解される。なお，このような禁止行為に対しては，服務規律違反を理由とする懲戒処分のみではなく，刑罰を科すことをも制度として予定されているが，これは，国民全体の上記利益を損なう影響の重大性等に鑑みて禁止行為の内容，態様等が懲戒処分等では対応しきれない場合も想定されるためであり，あり得べき対応というべきであって，刑罰を含む規制であることをもって直ちに必要かつ合理的なものであることが否定されるものではない。

　以上の諸点に鑑みれば，本件罰則規定は憲法２１条１項，３１条に違反するものではないというべきであり，このように解することができることは，当裁判所の判例（最高裁昭和４４年（あ）第１５０１号同４９年１１月６日大法廷判決・刑集２８巻９号３９３頁，最高裁昭和５２年（オ）第９２７号同５８年６月２２日大法廷判決・民集３７巻５号７９３頁，最高裁昭和５７年（行ツ）第１５６号同５９年１２月１２日大法廷判決・民集３８巻１２号１３０８頁，最高裁昭和５６年（オ）第６０９号同６１年６月１１日大法廷判決・民集４０巻４号８７２頁，最高裁昭和６１年（行ツ）第１１号平成４年７月１日大法廷判決・民集４６巻５号４３７頁，最高裁平成１０年（分ク）第１号同年１２月１日大法廷決定・民集５２巻９号１７６１頁）の趣旨に徴して明らかである。
ウ　次に，本件配布行為が本件罰則規定の構成要件に該当するかを検討するに，本件配布行為が本規則６項７号，１３号（５項３号）が定める行為類型に文言上該当する行為であることは明らかであるが，公務員の職務の遂行の政治的中立性を損なうおそれが実質的に認められるものかどうかについて，前記諸般の事情を総合して判断する。
　前記のとおり，被告人は，社会保険事務所に年金審査官として勤務する事務官であり，管理職的地位にはなく，その職務の内容や権限も，来庁した利用者からの年金の受給の可否や年金の請求，年金の見込額等に関する相談を受け，これに対し，コンピューターに保管されている当該利用者の年金に関する記録を調査した上，その情報に基づいて回答し，必要な手続をとるよう促すという，裁量の余地のないものであった。そして，本件配布行為は，勤務時間外である休日に，国ないし職場の施設を利用せずに，公務員としての地位を利用することなく行われたものである上，公務員により組織される団体の活動としての性格もなく，公務員であることを明らかにすることなく，無言で郵便受けに文書を配布したにとどまるものであって，公務員による行為と認識し得る態様でもなかったものである。これらの事情によれば，本件配布行為は，管理職的地位になく，その職務の内容や権限に裁量の余地のない公務員によって，職務と全く無関係に，公務員により組織される団体の活動としての性格もなく行われたものであり，公務員による行為と認識し得る態様で行われたものでもないから，公務員の職務の遂行の政治的中立性を損なうおそれが実質的に認められるものとはいえない。そうすると，本件配布行為は本件罰則規定の構成要件に該当しないというべきである。
エ　以上のとおりであり，被告人を無罪とした原判決は結論において相当である。なお，原判決は，本件罰則規定を被告人に適用することが憲法２１条１項，３１条に違反するとしているが，そもそも本件配布行為は本件罰則規定の解釈上その構成要件に該当しないためその適用がないと解すべきであって，上記憲法の各規定によってその適用が制限されるものではないと解されるから，原判決中その旨を説示する部分は相当ではないが，それが判決に影響を及ぼすものでないことは明らかである。論旨は採用することができない。

２　検察官の上告趣意のうち，判例違反をいう点について
　所論引用の判例（前掲最高裁昭和４９年１１月６日大法廷判決）の事案は，特定の地区の労働組合協議会事務局長である郵便局職員が，同労働組合協議会の決定に従って選挙用ポスターの掲示や配布をしたというものであるところ，これは，上記労働組合協議会の構成員である職員団体の活動の一環として行われ，公務員により組織される団体の活動としての性格を有するものであり，勤務時間外の行為であっても，その行為の態様からみて当該地区において公務員が特定の政党の候補者を国政選挙において積極的に支援する行為であることが一般人に容易に認識され得るようなものであった。これらの事情によれば，当該公務員が管理職的地位になく，その職務の内容や権限に裁量の余地がなく，当該行為が勤務時間外に，国ないし職場の施設を利用せず，公務員の地位を利用することなく行われたことなどの事情を考慮しても，公務員の職務の遂行の政治的中立性を損なうおそれが実質的に認められるものであったということができ，行政の中立的運営の確保とこれに対する国民の信頼に影響を及ぼすものであった。
　したがって，上記判例は，このような文書の掲示又は配布の事案についてのものであり，判例違反の主張は，事案を異にする判例を引用するものであって，本件に適切ではなく，所論は刑訴法４０５条の上告理由に当たらない。